洪武年间在九边地区设立有大量的塞王，但随着靖难之役、朱棣称帝，塞王逐渐内迁，边境的军权集中于总兵，造成总兵事权过大，这才开始用督抚来分权和压制。
但后来发现，刚刚设立的督抚在军权方面，大抵只能在后勤等事发挥作用，对总兵大权的分割程度依然不足，于是便又设立了兵备道。
所以，督抚在九边地区行事军事大权，实际上是通过兵备道来完成的——倘若督抚麾下的兵备道不配合，总兵们就没法调动任何一名卫所兵，更无法调拨粮草、军械等各项物资，此时总兵们能够调动的，其实就只剩他们的“随任家丁”了。
但现在如果想要在辽东设立州县来取代卫所，高务实觉得很难争取到多少支持，一是因为祖制，二是因为思维惯性。
此时的大明官员们一贯把九边当做护卫中原的边疆军镇，对这些地区的要求是防线稳固，而不是什么经济发达、人文荟萃。
甚至很有可能大部分官员会觉得如辽东这样的地区，经济还是不要太发达了——因为你太发达的话，被蒙古人、女真人抢一次，那个损失不就更大了？
而李成梁这十多年来在辽东的表现，也加深了朝廷官员们的这一印象：李成梁如此能打，也不能保证辽东不被抢，顶多只能在被抢之后去报仇，打回来而已。
那么反过来就得出一个结论：辽东越发达，就越要被抢，而一旦被抢，就越发资敌。
高务实有些挠头，这就难办了啊……
要想朝廷官员们觉得辽东可以大力发展，前提是辽东安定，不会挨打遭抢。而高务实觉得辽东要想不挨打，不遭抢，首先要有强大的实力。
而这种实力不能总是靠着关内输血达成，必须让辽东自身有足够的造血能力才行，否则以这个时代的运输条件，即便有他高务实给开了海运的挂，毕竟也远不能和后世那种效率相提并论啊！
这里头的运输损耗算谁的？真以为京华来承运，就没有“漂没”了？无非京华的漂没是真的漂没，不会大肆虚报罢了。
高务实深深皱起眉头，在书房里来来回回踱步，琢磨着如何创造发展辽东的前提条件。
过了好一会儿，他才面色沉肃地站定了，低声道：“辽东其他地区不安靖，可我辽南还是相对安靖的，我不如来个反其道而行之，先把辽南打造稳定，搞成一个不是试点的试点，然后以此为例，说服朝廷上下。
至于没有足够的文官……没有就先没有吧，万事开头难，待我先把几个卫的高层召集到盖州来开个会，观察一下哪些人能凑合用。如果实在连凑合都凑合不了的，那也就别怪我直接架空你们了！”
卫所军官大多都是世袭来的，关内的世袭指挥使们还经常性交流，甚至跨省交流任职，而